改进环境治理体系何处着手?
夏光,经济*博士,现任环境保护部 境与经济政**究*心主任、*究员 兼任环境保护部科*技术委员会委员 、*国人民外交*会理事、*国环境 **会常务理事*,国务院政府特殊 贴获得者。长期从事环境保护政** 究和管理工作。
环境保护部部长陈吉宁在全国环保工 会议上指出,不*提高环境管理系统 、科*化、法治化、精细化和信息化 水平,*快推进生态环境治理体系和 理能力现代化,确保2020年生态环境质 量总体改善。2016年是“十三五”开局 年,如何认清形势,推进环境治理体 系和治理能力现代化?改进环境治理 系应着重推进哪些工作?
对话人:环境保护部环境与经济政** 究*心主任夏光
采访人:*国环境报记者*婷
做好“十三五”环保工作需*强哪些 识?
*需要采取“整体优化”的环保战略 在经济、政治、社会、文化*方面全 纳入环境保护的要求
*国环境报:“十三五”是全面建成 康社会的关键时期,也是深化绿色发 的重要阶段,环境保护既面临挑战, 也面对着难得的机遇。在“十三五” 局之年,您认为,做好“十三五”环 工作需*强哪些认识?
夏光:环境保护是全面建成小康社会 美丽*国的重要领域,担负着克服* 、保障顺利实现目*的重任。**, 认真谋划“十三五”环境保护开篇布 ,积极推进环境治理体系和治理能力 代化至关重要。
做好“十三五”环保工作,首先要从 略上认清环境保护的方向。我们看到 新环保法、“水十条”、《*共*央 国务院关于*快推进生态文明建设的 见》、《党政领导干部生态环境损害 任追究办法(试行)》*,都是在国 家经济形势复杂的情况下出台实施的 这打*了“唯GDP论”的*统认识,显 出国家一方面将采取重大措施解决生 态环境问题;另一方面,也要求用环 保护来支持和推动经济稳增长、调结 。这是“十三五”环境保护所处的特 殊背景。
**,“十三五”环境保护必须要同 回*两个重大命题:一是如何满足人 群众不*提高的对良好环境质量的需 求?二是如何以有限的环境承载力支 更大规模和更高水平的经济发展?
当前,我们不仅需要集*回*第一个 题,而对第二个命题也要高度重视。 境保护与经济发展紧密联系在一起, 二者互为前提。环境是发展的物质基 ,发展也是必须实现的硬目*,环境 护从来不能通过放弃经济发展来实现 。从*央到地方,都要对环境质量负 ,也都有发展经济的底线,只有能够 持和保障经济发展的环保要求才能得 到各级党委政府的真诚支持。
“十三五”时期,来自社会的生活性 境需求和来自经济的生产性环境需求 将明显上升,**,环保工作需要比 过去更*有力,也更*智慧,需要进 更多的改革和创新。总体来看,“十 五”环境保护需要采取“整体优化” 的环保战略,在经济、政治、社会、 化*方面全面纳入环境保护的要求, 使这些对环境具有重要影响的领域向 着环境友好的方向进行优化和转变, 而实现改善环境和促进发展的双重目 *。
实施“整体优化”战略应着重推进哪 工作?
*察情,掌握信息;立威,严*执法 健序,*快改革;*人,进行环境社 建设
*国环境报:要实施“整体优化”的 略,环境保护当前应主要推进哪些工 ?
夏光:实施“整体优化”的环保战略 必须按照推进国家治理体系和治理能 现代化改革的要求,建立和完善有效 的环境治理体系。这个体系是在现有 环境治理体系基础上继承和发展的。 十三五”期间,改进环境治理体系的 任务非常多,择其要者,有*项重点 务:
第一,察情,即掌握信息,为环保决* 和管理提供可*的基础。环境保护工 所需的信息浩如烟海,但目前*在着 环境信息缺失和失真问题。这可分为 个方面:一是能力不足带来的环境信 缺失,主要是有的环境质量监测点位 的代表性不够和指*不全,不能真实 *环境质量状况。例如相比发达国家 环境监测体系,我国的环境监测取* 点位尚嫌稀疏,水体环境监测指*数 还有不足,还有一些城市不能进行PM2. 5的监测。二是环境信息收集机制带来 息失真,主要是全国性的环境状况数 据或环保工作信息依赖地方上报数据 总,而这些信息又反过来作为评价地 环境状况或工作状况的依据,这就导 致信息准确性出现偏差。
严*来说,信息缺乏和失真将影响环 管理的有效性。**,掌握准确的环 信息成为改善环境治理体系的首要任 务。
第二,立威,电**油**器品牌,即严*执法监管,*立强势环保形 。环境法律法规必须成为治污利器, 能起到为人民群众护好碧水蓝天的作 用。新环保法、《党政领导干部生态 境损害责任追究办法》、《环境保护 察方案》*为*立环保权威给予了法 定授权。现在来看,约谈政府、停产 理*强硬措施已经初*形成了强势环 形象,取得了环境治理的初*成效。 “十三五”时期,打好大气、水、土 污染防治“三大战役”,是*强环保 威的不二法器。
第三,健序,即*快改革,建立和完 环境保护制度体系。用制度保护生态 境是生态文明建设的基本方针之一。 环境保护制度体系可以分为约束和激 两类,前者强调限制,后者强调引导 目前,以约束和限制为目的的环保制 度体系,包括法律、法规、*准*, 经相对比较丰富和成熟,而以激励和 导为目的的制度体系还有*缺,需要 *强改革。改革的方向主要体现“智 环保”的精神,通过制定适当的制度 导全社会走绿色发展道路。
例如对一定的用于承载经济发展活动 环境承载力,如何使它产出更大的经 价值?这时,用行政手段配置这些环 境承载力,往往不是效率最高的,市 才是有效配置资源的手段。**,可 在明确环境承载力的全民所有权性质 前提下,进一*对这些环境承载力进 必要的使用权界定(确权),通过市 拍卖和交易的制度,使那些不能高效 利用环境承载力的产业或企业退出这 地区,由能够更好地利用环境承载力 企业来进行生产,达到人民群众基本 生活环境需求和经济发展环境需求都 到满足的双赢局面。
第四,*人,即进行环境社会建设, 创生态文明新时代。长期以来,环境 督管理工作较困难,原*是目前环境 守法意识尚比较薄弱,环境执法监管 果也**受到影响。“让自觉守法成 常态”,是基层环保工作者的愿望。 “十三五”环境保护工作应该在改善 境保护的社会基础方面有所前进。提 全社会的环境守法意识,应该成为“ 十三五”环境保护工作的目*。否则 即使通过大量投入得到一些环境改善 效果,也难以稳固。
对我国环境治理体系建设有哪些建议
*强化环境保护的*央事权,*强县 环境治理,实行社会制衡型环境治理 式
*国环境报:您提到,实施“整体优 ”的环保战略必须建立和完善有效的 境治理体系。那么,您认为,当前改 善环境治理体系应从哪些方面入手?
夏光:我国已经基本形成了环境保护 律法规体系及其执行系统,它具有3个 特点:一是保持了全国环境法治的统 性,国家对环境保护承担最高责任; 是实行*央和地方分层治理,强调国 家顶层设计,又保留充分的地方创新 间;三是社会各界成员在环境保护* 负有一定的责任、权利和义务。这是 一种统分结合、多方参与的体系,体 了我国社会制度的特点和优势,对其 本架构应予继承和发展,有机*载体炉,保持对国家环境治理体系的制度自 。
全国环境法治的统一性决定了*央在 家环境治理*居于*心和主导地位。 解决目前*在的环境法律法规*准不 健全、考*激励和监察监督不到位、 境信息不全不准不实和公信力低*问 ,必须进一*强化国家层面环保职能 。**,改善国家环境治理体系,首 应强化环境保护的*央事权。
一是建立独立和完整的国家环境信息 统。由*央政府实施全国环境监测网 和环境监察体系建设工程,不再单纯 依赖地方上报数据构成全国环境信息 地方环境信息系统为本地环境治理服 。支持和引导社会力量依法提供环境 信息。
二是重构国家环境保护激励体系。包 *向激励和反向制约,优先提任生态 明建设政绩突出的地方官员,免去环 保政绩不佳的领导干部,*立*央权 。
三是建立新型的*央与地方环境治理 系。突出*央事权的法律地位,*央 *强对地方政府的监督和节制,通过控 制地方利益链引导地方环保积极性。
四是实行简政,科*确定环保政*数 。现有的环境保护政*数量不少,但 的政*边际贡献很小。应通过改革, 科*制定环保政*,提高政*效率。 家环保工作应注重*强结果监督,对 要耗费较大行政成本的过程控制措施 需科*考量,审慎对待。
五是增强环保政*的系统性和科*性 调整整合国家环保政*体系,改变各 为政、政*重*甚至政*冲突的现象 ,提高环保政*的系统性。政*制定 进行基层调查和经济分析,避免单纯 上面提高工作要求。
*国环境报:您认为,当前环境治理 系最为薄弱的环节是什么?什么是工 *的重点和难点?
夏光:长期以来,我国环境保护工作 出抓城市环境综合整治和工业污染减 。这种*局是有原*的,*为过去我 国环境问题的焦点和难点确实是在大 *城市和工业领域,环境保护的主战场 须摆在这里,黄石导*油**器。随着环保工作不*发展,现在大* 市的环境治理体系已有较大改善,机 比较健全,各种软硬条件大为改善, 基本能够应对当地环境保护工作的需 。
同时,县域和乡镇层面的环境问题却 得日益突出和尖锐:大量工业企业建 县城或乡镇,城市*转移出来的很多 产业来到农村,农村还新办了畜禽养 场以满足城市扩*的需求。同时,大 农民集聚到县城或集镇上生活,却没 有及时建设污水处理和垃圾清运系统 这些地方没有大城市的集聚优势,不 不依赖落后产业搞发展。这一切都使 很多过去被认为“环境好”的县城和 镇,现在变成污染严重、环境脏乱的 型代表。很多环境污染问题和风险出 现在县乡层面,大量的环保任务集* 县乡层面,保障环境质量的责任在县 层面也越来越重。然而,县乡层面又 是我国环境治理体系*最为薄弱的环 ,环保机构力量薄弱,工作条件简陋 环境监管难以实施,环境治理失效情 况突出。
郡县治,天下安。我们应该深刻认识 乡环境治理在我国环境保护全局*的 位,把环境保护工作的重点向县域和 乡镇倾斜。在2015年环境保护部环保工 创新大讨论*,我们提出“把环保工 作的重心下移到县乡层面”的建议。 们在地方调*时,基层环保部门也向 们反*,应该把环保工作重心下移。
下移环保工作重心,*强县乡环境治 ,应该着重做好5方面工作:一是*究 制定县乡环境保护的特殊政*,重在 助县乡*快推进经济结构调整和绿色 业发展。特别是进行工业重组和建立 产业*区,缓解当地发展经济与保护 境之间的矛盾。二是*强对县乡各种 业的环境风险排查,在*快推进关停 超*排放企业的同时,优先做好防范 染事故发生的措施,避免出现重大污 事件。三是对县乡环境保护采取利益 激励机制,将县乡环境守法情况与省 财政转移支付挂钩。四是*强对县乡 业达*治理的监督管理,制定分区域 的县乡企业达*目*,对到时不达* 企业坚决关停一批,并帮助企业进行 产或退出。五是帮助*强县乡环境治 理能力建设,对县乡环保机构进行人 调整,*强人员培*和设施配备。
*国环境报:环境保护不是环保部门 家的事情,政府、企业、公众都有义 保护良好的生态环境。《*共*央关 于制定国民经济和社会发展第十三个 年规划的建议》提出“形成政府、企 、公众共治的环境治理体系”。改进 我国环境治理体系,在社会共治方面 做出哪些改革?
夏光:社会共治是我国环境治理体系 设的重要内容。相对于不*增*的监 对象,政府环境监管力量增长是有限 的,需要借助于社会力量的参与。这 从政府直控型治理向社会制衡型治理 转变,是国家环境治理体系和治理能 力现代化的实施途径。社会制衡型治 模式是政府主导下的多方共治*局, *心是扩展公众参与环境保护的权利 。这是一种全民环保,突出人民群众 环境保护*的重要地位,从政府包办 保向发挥政府、市场、社会综合作用 转变。
全民环保就是走群众路线,打人民战 。对于社会共治,我建议:
一是对社会公众赋予更多环境权利和 关责任,包括知情权、监督权、索赔 、议政权*。让社会公众和环境监管 对象参与环境法律法规的制定和执行 程,形成环境保护统一战线。
二是以司法公*体现环境公平*义, 励公众依法维护环境权益,通过投诉 诉讼*途径,与噪声、水污染*侵权 行为进行坚决斗争。积极办理环境公 诉讼*司法案件,增强环境司法信息 开和司法审判公开。
三是发起绿色宣*教育,将环境保护 念贯穿于国民教育体系,通过互联网 *现代通讯手段向社会大量输入环境信 息,进行环境保护国情教育。
四是建立环境信用制度,让环境违法 承担违法违规的长期个人成本,南京油温机价*,以*引导社会改变忽视环保的思维 行为*惯。培育社会绿色消费方式, 动节能低碳产品*准体系建设。
五是*强社会组织与政府的协商和合 ,有序发展社会组织,推动公众参与 境保护。