改善水环境质量的行动纲领
采访人:*国环境报记者*婷
吴舜泽,环境保护部环境规划院副院 ,博士生导师,*国环境科**会环 规划专业委员会主任委员,享受国务 院特殊津贴专家,牵头承担国家环境 护“十一五”、“十二五”、“十三 ”规划以及水污染防治行动计划** 究编制工作。
《水十条》制定过程*有哪些优化调 ?
*不*优化完善总体架构设计,反复 证*长期目*和落地性指*要求,充 推敲任务措施的有效性
*国环境报:《水污染防治行动计划 的制定历经了30易稿的变化和修改。 您谈谈,这其*有哪些优化调整?有 些经过反复论证?最后又是怎*落实 成文的?
吴舜泽:作为向水污染宣战的行动纲 ,《水十条》要兼具战略性和可操作 。各方要求高,公众期望大。同时, 水污染防治是一个复杂的系统工程, 要统*考虑各种**,兼顾需求与可 。其*究编制过程必然是一个不*螺 旋上升、不*深化提升的过程。切磋 琢磨,反复论证、斟酌权衡。这符合 **究的客观规律,也体现了党*央 、国务院,以及环境保护部对《水十 》的高度重视。*究编制过程*,从 术角度,重点做了3方面的深化*究 作:
一是不*优化完善总体架构设计。
《水十条》涉及各行动主体、各污染 、各类水体、各种制度措施,从哪个 度来设计架构都有可取之处,但都* 在着如何保证内容不重不漏的难点, 应按照突出问题进行归类梳理。《水 条》坚持问题导向和系统治水思维, 在*究编制过程*不*吸收新精神、 思想,对文本架构不*强化逻辑主线 在多次讨论、优化的基础上完善形成 了目前较为理想的框架结构。
最初曾考虑以饮用水、地表水、地下 、近岸海域4类水体来统领各项任务, 但控源减排*措施难免有所重复,且 一定程度上局限于环保系统管理范畴 后来考虑参照规划一般架构,但经反 复*酌,《水十条》应淡化一般性要 ,更*突出具体行动和可操作措施, 度机制建立健全也应是硬招实招,也 是当前水污染防治主要问题和《水十 》重点任务,而不是像规划*的保障 施那*相对偏软、后置;特别是党的 十八届三*全会、四*全会召开后, 制组及时领会*央改革精神,显著强 了制度建设内容。2014年*央财经领 小组水安全会议后,编制组贯彻“节 优先”的精神,按照水资源、水环境 统*的思想,强化节水减污内容,尝 将水资源保护、节水*内容放到突出 位。
吸收各类框架的优点,统*整合,反 磨合形成了现在的架构:第一部分包 头3条,分别从环保与经济协调的宏 层面、水质与水量协同的*观层面、 面控源的治理层面提出任务,体现系 统治水,全过程治理解决群众反*强 的突出问题;第二部分包括第4条、第 5条、第6条,提出科技、市场、执法方 面的措施,突出制度建设,解决急需 *强的政府和市场两手发力瓶颈问题; 三部分包括第7条、第8条,提出了强 管理和保障水环境安全*任务,是群 众最为关注的水污染防治目*靶心; 四部分包括第9条、第10条,从行动主 方面提出了落实责任和全民参与*任 务,是《水十条》实施的关键所在。
二是反复论证*长期目*和落地性指* 要求。
首先,在目*指*的选择上,改善环 质量是环境保护工作的出发点和落脚 ,是*强政府公信力、提升执政能力 的内在要求,是满足公众期待、缓解 会矛盾的必然选择,潍坊电**锅炉价*,是倒逼经济转型升级、优化经济发 的重要手段。为*,以环境质量是否 善作为判*各项工作成效的*准,统 领各项工作有序开展。《水十条》选 以水质为目*指*,在目**只明确 质方面的内容,且择优选择代表性、 关键性、牵头性指*,城市污水处理 、污泥*害化处理处置率*措施方面 指*要求则放到具体任务*提出,并 实现分区差异化。坚持底线思维,强 水环境质量目*管理,明确饮用水、 表水、地下水、近岸海域*各类水体 水质保护目*,特别关注城市黑*河 *与群众生活关系密切的水体,使老 姓能切实感受到水质改善的成效。这 也是推进我国环境管理由总量控制逐* 向环境质量目*管理转型的具体体现
其次,在目*指*数值的确定上,《 十条》立足当前所处的水污染防治阶 ,统*水资源、水污染、水生态,厘 清了清洁水的边界,以水污染防治为* 心,提出了有毒有害污染物、环境激 *类化*品污染*控制要求,安庆反应釜油**器价*,逐*逼近清洁水。技术组对水质较 *面超***、超*程度、改善难度 *情况进行了逐一分析(编制过程*还 曾设置专*列出要消除劣V类水质的河 *目*水体清单)。同时兼顾水质改 善需求和经济技术可达性,经反复论 和征求意见达成一致,以使目*指* 任务措施互为支撑、渐次递进。
三是充分推敲任务措施的有效性、可 性、可行性、带动性。
在总体考虑上按照问题导向、目*导 的思路,对于见效慢、长期性的问题 照坚持不懈、稳*求进的原则设计任 务措施,对于老百姓关注的问题要求 *火力、逐一**。
《水十条》努力避免“一刀切”,注 区域差异性,在许多任务措施上对于 津冀、长三角、*三角*重点区域, 直辖市、省会城市、计划单列市*重 城市,以及县城和重点镇*单独提出 异化要求,这些要求都经过了充分调 *和分析,务求可操作性。
例如,在黑*水体整治任务的设计上 《水十条》系统梳理了国内外案例经 和相关*术文献**究成果,在浙江 、江苏*省开展了实地调*。对“十 ”重点行业、保障生态流量、推行环 污染第三方治理、理顺价*税费、推 行绿色信贷*措施、制度都经过了反 论证,形成了400多页的论证材料。在 响分析方面,技术组对工业*污染源 防治、饮用水源保护、城市水体消除 **各项任务量进行了分析,收集整 了水污染防治相关项目的大量案例和 投资数据,对《水十条》投资进行了 算;并运用国际通用的投入产出模型 一般均衡模型,分析了《水十条》实 施对GDP、环保产业、就业*方面的影 。
《水十条》在实施过程*可能遇到的 大困难是什么?
*部门协调、制度协同、举措联动, *有效推进水环境质量改善
*国环境报:《水污染防治行动计划 在实施过程*可能遇到的最大困难是 么?这些问题应该如何解决?
吴舜泽:《水十条》最大的特点是在 *长期时间框架内对多个污染源、多类 水体、多方面举措进行了全面部署, 体现以水质改善为*心的系统治理思 。我认为,这种系统性、多要*的部 ,同时也带来了如何部门协调、制度 协同、举措联动,持*有效推进水环 质量改善的难题,这可能也是将来实 过程*最大的问题。
《水十条》设计之初就特别强调任务 地、责任落实,也强调了协作机制、 门联动,并要求以控制单元水质改善 目*的有效实现倒逼综合治理,在这 过程*实现各种措施的协同增效。我 为,《水十条》实施过程*一定要突 出重点,突出主线,把以质量改善为* 心的系统治理思路落到机制上、落到 署上、落到年度安排上。
《水十条》贯穿着全面统*的系统思 ,在厘清责任的基础上,将各方关系 各项措施任务有序地整合在一起,有 内在逻辑关系,这是《水十条》的灵* 。只要扎扎实实地按照《水十条》实 下去,就一定能克服困难实现部门协 调、制度协同、举措联动。一是在战 决*上自上而下统*,从问题出发、 目*出发,*调一致、方向一致。二 是从山顶到海洋对各类水体的统*, 饮用水、地下水、以重点流域为*心 地表水、近岸海域、城市水体、湿地 *水体都要明确差异化的措施和要求 推进水体系统保护。三是工程措施与 工程措施的统*,尤其强调科技、市 场*非工程措施的应用。四是点源与 点源防控统*,全面防控工业、城镇 活、农业、船舶交通*污染源。五是 行动主体的统*,落实政府、企业、 众责任,明确政府各相关部门分工, 建全民行动*局,形成水污染防治强 大合力。
系统问题就要用系统方法去解决。在 施过程*最关键的是,各级政府要发 统领作用,以环境质量改善为*心, 时时处处坚持系统思维,上下联动, 方合力,将各方力量拧成一股绳,形 部门联动、全民参与、制度配套、行 动协调的局面。要严*落实质量倒逼 制,一区一*,使任务杂而不乱、多 不散,强调方案的操作性、可达性, 落实明确各方责任,有序开展各项工 ,切忌把行动搞成“盲动”,最大程 地提高环境治理的针对性、有效性。
《水十条》*有哪些新的管理措施和 段?
*创新不是目的而是解决问题的思路 坚持问题导向,力争突*瓶颈,最终 现改革创新结果
*国环境报:《水污染防治行动计划 *,有哪些新的管理措施和手段是首 提及?这对我国水环境管理历程具有 哪些重要意义?
吴舜泽:《水十条》提出了一系列新 举措,但*究编制过程*不是为了新 求新,创新不是目的而是解决问题的 思路:坚持问题导向,力争突*瓶颈 强调实、硬、管用,并最终呈现出改 创新的结果。
归纳起来,这些新措施、新手段主要 对4个方面的问题:
一,污染源管控“严”*当头,求力 。按照新《环境保护法》要求,取缔 监管、污染严重的“十小”企业;推 进城镇生活污染达*排放。《水十条 重拳打击违法行为,对环保违法行为 零容忍”,依法严厉处罚。实行“红 黄牌”管理,定期公布环保“黄牌” “红牌”企业名单。从排污许可主体 任落实、自行监测、信息公开、信用 评价、红黄牌管理,一条龙地实现污 源全过程严管,形成“过街老*,人 喊打”的强大震慑。
二,任务措施稳、准、*,求实效。 污减排*在薄弱环节,各类污染源排 量大,风冷冷冻机组,是我国水环境质量改善避不开、必 解决的*心问题。坚持问题导向,突 重点,抓污水、污染物排放量*全国 50%以上的十大重点行业,强化工业集 区水污染预处理和集*治理,杜绝* 藏污纳垢;牢牢把握管网覆盖率低、 污水收集处理系统不完善的问题*心 突出截污纳管要求,解决污水直排问 ;对于量大面广、监管难度大的畜禽 养殖污染,依法划定畜禽养殖禁养区 关*或搬迁禁养区内的畜禽养殖场( 区)和养殖专业户,优化养殖布局, 推进粪便污水资源化利用。
三,制度建设力求点上创新,带动突* 。管理制度是水环境质量持*改善的 效保障,《水十条》首次将每条、每 款、每项都落实到具体的牵头部门或 参与部门,形成“合力治污”局面。 持节水即减污,将保障生态流量作为 硬任务并在黄河和淮河流域试点。排 许可强化了质量和风险管控、强调了 许可要求排污,这实际上使排污许可 改变了过去资*证和程序要求的偏软 面。分阶段推进从水源到水龙头全过 信息公开,具体量化了政府和企业信 息公开的内容,环境质量目*管理也 始至终体现了信息公开,这*就使信 公开、社会监督制度有抓手、有新意 ,也紧紧抓住了水环境质量改善真* 务于民这一落脚点。
四,政*措施强调可操作,在针对性 见功夫。《水十条》坚持继承与改革 新相结合的原则,进一*推广新安江 流域跨界水环境补偿试点经验,扩大 省界补偿试点范围,从“河长制”提 了黑*水体责任人公示要求,从《大 气污染防治行动计划》借鉴了城市排 *。资源环境承载能力监测预*落实 县级层次,统一的水环境监测体系、 水污染防治联动协作机制都在京津冀* 地区先行启动,体现了稳*突*、可 可行的原则。为了把再生水利用原则 要求落到实处,编制过程反复*讨找 了大型公建和保障房的切入点。环境 效合同管理、水环境保护政府投资事 权范围界定*也使长效机制政*建设 了新的着力点。
这一系列新举措,贯彻落实了十八届 *全会、四*全会改革创新和依法治 的精神,结合了新环保法的要求,针 对长期困扰水污染防治的痼疾重拳出 ,顺应了改善民生的需求,对于理顺 污染防治机制体制,促进水环境管理 方式调整都具有深远的积极作用。
为更好落实《水十条》,地方政府及 保部门应做好哪些准备?
*做好基础调查工作,形成工作方案 建立推进机制,实施信息公开,强调 合治理
*国环境报:水污染防治行动计划共 出了76类举措,环境保护部牵头或负 的项目多达33类。为更好落实《水十 》,地方政府及环保部门应该做好哪 准备?
吴舜泽:地方政府是实施《水十条》 主体,环保部门要全面理解《水十条 的各项要求,当好政府的参谋,提供 决*支撑。重点要做好以下5项工作。
第一,做好基础调查工作。各地方政 要做好排查,摸清城市黑*水体的现 、“十小”企业、工业集聚区违法违 规情况、污水处理厂达*情况*状况 对照要求注意找差距,夯实《水十条 实施的基础。
第二,形成工作方案。准确把握推进 水十条》的总体要求,*据环境保护 *和治理任务,编制各省(区、市) 水污染防治实施方案。这要求自上而 与自下而上相结合,经过*轮反复协 ,明确水质改善的总体目*和年度目 *,确定水体清单、*面清单、目* 单和责任清单,尽可能做到“图纸画 来、资金算出来、时间排起来、责任 明起来”。对于地市而言,特别要以 点流域规划的控制单元为载体,自下 上编制重点控制单元、黑*水体*规 划方案或达*方案,分地市、分水系 *强污染源与水体水质之间的输入响应 析,将治污任务逐一落实到控制单元 内的排污单位。
第三,建立推进机制。在《水十条》* 究编制过程*,各部门积极配合,形 了很多好想法、好思想、好点*,有 些落实到《水十条》文**,有些已 落实到各自部门工作部署*,有些协 推进已经见到实效。地方也要借鉴国 家经验,特别要注意把握统*水环境 水资源和水生态的系统思维,*强与 关部门的协调,推行一岗双责,以任 务的形式明确各相关管理部门的责任 强化行业管理的任务要求和联动增效 释放“环境红利”。环保部门要积极 主动作为,出谋划*,在尽职履责的 时做好综合协调工作。
第四,实施信息公开,动员公众参与 严*按照《水十条》信息公开的时间 频次要求,公布水环境质量状况、重 点排污单位环境信息、“黄牌”和“ 牌”企业名单、黑*水体治理进展、 水安全状况、地下水污染场地清单、 环境违法典型案件*,告知社会公众 理河流名称、采取的措施、治理进展 责任部门(人)、达*进程,构建环 境信息沟通与协商平台,引导公众有 参与。广泛推动公众参与和公众监督 以信息公开推动监督,湖州导*油炉,以监督保障落实,让社会公众在参 水十条过程**强对环境治理的认同 和获得感。
第五,强调综合治理。以水质改善为* 心目*,“分*分母”兼顾,削减总 和增*水量并重。排放总量作为分* ,尽可能做减法,将工业*区监督管 、消除建成区污水直排*作为抓手, *大污染源综合防治力度,削减水污染 物排放总量;水量作为分母,尽可能 *法,通过节约用水、再生水循环利 、保障生态流量、水源涵养*措施* 大水量。在水环境容量较小、生态环 脆弱的地区,必要时制定和实施水污 物特别排放限值。*大现状水质达到 或好于Ⅲ类的江河湖泊保护力度,实 湿地建设、河岸带生态阻隔*综合治 措施。
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