垂管之下,乡镇环保机构怎么设?
编者按
*共*央办公厅、国务院办公厅印发 《关于省以下环保机构监测监察执法 直管理制度改革试点工作的指导意见 》指出,乡镇(街道)要落实环境保 职责,明确承担环境保护责任的机构 人员,确保责有人负、事有人干;有 关地方要建立健全农村环境治理体制 制,提高农村环境保护公共服务水平 那么,垂直管理之下,乡镇环保机构 该怎么设?怎*合理布局环保力量? 天本报就这一话题刊发相关来稿,以 引发思考。
适当设置
乡镇环境监察*队是打击企业违法排 的前沿阵地,是环保部门向基层延伸 触角,要充分利用这次环保系统机构 改革的契机,对乡镇环保机构能力建 进一*强化、优化和规范化。
确保环境执法力量真*下移
◆*昌华(*究机构)
目前,我国环境管理体制是国家—省 市—县四级管理体制,未能有效延伸 乡镇,从而在最基层出现管理结构空 洞。在环保四级管理体制之外,《环 监察办法》第七条规定“县级环境监 机构的分支(派出)机构和乡镇级环 境监察机构的名称,可以命名为环境 察*队或者环境监察所。” 可算是对在乡镇设立或派出环境监察 构作出的一项补充性安排。目前在一 地区也有一些县级环境监察机构在所 辖乡镇或联片设立了分支机构。
随着省以下环保监测监察执法机构的 直管理改革,今后将*强县级环保机 的环境执法职能,并强调向一线下移 ,充实基层环境执法力量。**,将 条件推动在乡镇或*心镇广泛设立环 执法*队,作为其派出机构,由县区 环境执法大队统一领导、统一管理。 保环境执法力量能够真*下移,直接 向基层,走上一线,从而大幅缩小环 境执法的管理半径,济宁压铸模温机,进而缩*反应时间。
在乡镇环保机构建设*应注意以下* 。一是明确职责。一方面,环境执法 *队负责区域范围内企业污染源一般监 督管理,协助开展域内一般环境违法 件的执法,协助调处域内环境信访、 *纷*。另一方面,在县环保局和执法 大队的指导下代行管理部分较为简单 环保事务,如开展环境统计、环境宣 、发放简易许可*。
同时,在乡镇成立类似于综治委的资 环境与城乡建设委员会,统一协调乡 环保事务。环境执法*队*队长作为 成员,与国土资源所、城建所、农技 、水利站*一起参与其*。由机构负 确定乡镇社会经济发展规划的环境目 *与约束,分解确定各部门及各监管 *年度环境保护工作目*任务;负责 镇环境综合整治管理,对乡镇各环境 责任部门和村居委会的生态环境保护 作考*管理。
二是机构建设。要推动乡镇环境执法 *队的*准化建设。*据各地实际情形 制定合理的乡镇环保机构环境执法* 队建设*准。既要明确设备、用车* 配置*准,也要对人员数量及结构提 具体要求,同时对内部管理职能的设 置提出规范性要求。各地县级环保分 和环境执法大队应积极组织落实,与 镇进行协调,明确推进进度安排,以 确保其管理能力基本满足当前乡镇及 村生态文明建设的要求。
三是*地制宜。我国各地区乡村自然 件迥异,社会经济状况千差万别,采 一刀切的办法既不可行,也*必要。 **,乡镇环保机构设置宜*地制宜 在东部工业较发达的地区,乡镇固定 染源较多,应积极推动环境执法*队 的建设;而在一些基本没有工业企业 西部地区,其突出的问题是国土生态 题,或者主要是乡村的生活污水与生 活垃圾处理问题,则可先试点在国土 城乡建设所基础上扩容为国土资源与 保所或城乡建设与环保所,由其承担 “一岗双责”,做好国土开发的生态 护,开展乡村生活污水与生活垃圾处 设施建设和管理。
*地制宜分类施*
◆余*明(*修*院)
随着生态文明建设的推进和“十三五 计划的实施,小城镇和农村环境治理 任务提上议事日程。完善乡镇环保机 构建设是推进乡镇环保工作的重要保 。
我国地区发展差距很大,环境状况不 ,环境保护工作量也*在巨大的差别 **,并非所有的乡镇都有必要设置 环境管理机构。实际上,沿海发达省 乡镇环保机构普遍设立且能发挥重要 用。部分地区则由于财力人员有限, 虽然挂牌设立机构,但缺乏管理能力 实力,流于形式。
笔者认为,乡镇环保机构的设置和职 应*据经济发展水平和人口规模*地 宜,分类施*。具体如下:
对于镇区常住人口10万人以上的200余个 特大镇,应该比照县级环保局设立独 的环保局,赋予县级环境保护职责和 法权。这些特大镇人口规模和经济实 力实际上已经是小城市,只是*为设 制度的滞后而不能行政上设市,其环 管理需求完全有必要设立独立的环保 局。
对于镇区常住人口5万人以上的较大镇 以设立环保分局,由县(市)环保局 领导。而对于人口1万人左右的普通乡 可以分两种情况处理:
沿海发达地区的乡镇有经济实力,企 较多,有较大的环境管理和服务需求 应设立环境管理办公室,由县环保局 垂直管理。
*西部*发达地区的一般乡镇不必设 独立的环保办公室,可以与国土、城 建设合设一个管理站,历史上本来曾 经合一。要负责环境政*的宣*教育 监督汇报。对于量大面广的一般乡镇 应创新环境管理和服务模式,通过县 (市)政府与有实力的环境服务公司* 订全域环境服务合同,乡镇的垃圾收 处理,污水处理,建*渣土处理*环 境服务都可以交给这*的环境服务公 管理。
解决环境监管最后一公里问题
◆李典才(广西·市环保局 )
目前,各地市人民政府*据*央关于 构改革的文件精神,结合实际情况开 乡镇机构改革。有的地市在乡镇设立 了环保机构,如广西壮族自治区要求 辖的14个地市,在乡镇设环保机构并 求在2016年底完成机构改革,确保责有 人负,活有人干。但由于文件没有对 保机构人员编制及隶属关系做出统一 规定,**,乡镇政府在开展环保工 作时不懂得如何使用这支队伍,有的 方甚至工作上*在*待观望的现象。
为了理顺环保局与乡镇政府的关系, 利展开环保工作,解决环境监管最后 公里问题,笔者有3点建议:
一要明确人员机构。如广西贵港市按 贵港市全面推进乡镇“四所合一”改 指导方案》(贵办发〔2016〕19号)文 件的通知要求,在所辖的85个乡镇*设 国土规建环保安监站,挂综合行政执 队牌*,为乡镇相当副科级财政全额 款事业单位,人员编制在8名~15名, 没有指定环保人员的基数。**笔者 议,在综合行政执法大队之*设乡镇 环境监察*队,编制4人,明确这些人 专门从事环保工作,可以是专职也可 以是兼职。设1名环境监察*队*队长 由综合行政执法大队的副大队长兼任 。监察*队人员的文化程度要求在大 以上,有相关的环保专业知识。如果 时没有环保专业,也要逐年过渡,统 一招聘,满足环保队伍专业化、知识 的要求。
二要明确隶属关系。乡镇设国土规建 保安监站,四所合一,但没有指定环 专职人员,没有明确环境监察*队由 谁统一管理。对*,笔者建议,要将 境监察*队纳入乡镇综合行政执法队 *,挂两块牌*,一套人马。在业务 上受属地环保局和环境监察大队的指 和监督,在人员调配任免上受乡镇政 的领导,实行双重管理,一岗多责, 一兵多能。
三要明确工作职责。针对乡镇环境监 *队人员少的实际,设相应的职责, 要负责:*央环保政*和环保知识在 农村的宣*;农村环境污染源的日常 查,发现问题及时报告;协助上级环 部门对污染事故取证调查;完成上级 环保部门交办的事项*。
把人力物力向乡镇执法倾斜
◆叱狼(网友)
当前,较发达地区的县级环保局大多 乡镇派驻了环境监察*队,各乡镇也 有环保办公室。两者职责分明却又相 互合作,乡镇环保办公室负责统一协 管理辖区污染防治工作,环境监察* 负责对企业排污情况进行监督管理。
乡镇环境监察*队是打击企业违法排 的前沿阵地,是环保部门向基层延伸 触角,他们对当地企业情况熟悉,开 展环境监管往往更有针对性和实效性 **,笔者建议,要充分利用这次环 系统机构改革的契机,对乡镇环境监 察执法能力建设进一*强化、优化和 范化,力促环境执法的刀刃更锋利。
从实际工作上看,乡镇环境监察*队 少事多的矛盾越来越突出。*队往往 配有两三名队员和一辆环境执法车, 车改后个别*队甚至没有环境执法车 对于工业企业较多的乡镇,环境执法 免出现左支右绌的现象。鉴于*,建 议把人力物力向乡镇执法一线倾斜, 年富力强、经验丰富的执法人员充实 *队里,并配备必要的环境执法车辆 ,让*队真*成为环保部门冲锋陷阵 锋刀利剑。
在乡镇派驻环境监察*队要*地制宜 应*据任务量优化执法力量。可以* 排污企业数量确定*队人数,而对于 部分企业数量较少的乡镇,也可由一 *队负责多个乡镇。对于没有排污企 的乡镇也可不设*队,避免按乡镇设 立*队,而均分人员*成执法力量虚 现象。*外,要坚持任务引领,把有 的环境执法力量用在刀刃上。当遇到 重大环境专项行动时,县级环保局可 随时抽回精干力量,集*攻坚克难, *促进基层环境执法队伍发挥最大效 用。
当前乡镇环境监察*队执法程序不够 范、执法监督相对较少*问题依然* ,**要*强建*立制,进一*推进 乡镇环境监察*队规范化建设。
一是完善环保业务培*考*制度。要 时开展环保新法规新*准的培*考* 并通过比**活动增强实践能力,确 保日常环境执法依法依规不走*。
二是建立权力清单制度。全面落实依 行政要求,明确权力范围、完善权力 约机制。坚持法定职责必须为、法* 授权不可为,准确界定监察*队行政 法各项权力,并以清单形式向社会公 ,防*不作为或乱作为。
三是健全环境执法监督机制。乡镇环 监察*队与企业交往频繁,容易受到 益诱惑而被拉拢腐蚀,**要在*强 廉政教育的基础上,完善执法监督机 。同时,建立定期轮岗制度,通过制 和机制约束,遏制和化解廉政风险。
定位准才能责任清
◆李国军(辽宁·省环保厅)
设立乡镇环保机构,作为环境管理体 创新的具体实践,不论是将其作为乡 政府的内设机构,还是作为县级环保 机构的派出机构,都是可行的。不同 地区应结合自身发展特点和实际管理 求来设立,而不应套用一块模*,统 一某种模式,搞一刀切。实际上,两 模式并不矛盾,并不是非*即彼,甚 可以共*。关键是要对乡镇环保机构 进行准确的定位。如果从环境监管角 考虑,应作为派出机构;如果从履行 镇政府环保职责角度考虑,应作为内 设机构。定位准,才能责任清,这才 最*本的。
第一种模式,将乡镇环保机构作为县 环保机构的派出机构。这种模式下, 镇环保机构的职责,要从县级环保机 构的环境执法需求*以考虑,重点要 对农村环境管理点多面长、城乡结合 监管难度大*特点,按照网*化监管 要求,分区设立,延伸监管链条,实 环境日常监管的*缝隙、全覆盖。设 时,不一定要在每个乡镇都设立,而 应在县域范围内,*据监管的工作量 行政区划***,综合布局。在较发 或工业相对集*的乡镇设立,进一* 充实县级环境执法力量。
其主要职责是对划定的区域统一实施 境监管,赋予县级环保机构的行政执 权。现行法律将环境保护统一监管的 职责最低一级赋予到县级环保部门, *设置合乎法律要求,同时又对化解 方保护主义对环境执法的干预,更好 地实行统一监管、推动乡镇政府环境 护工作职责落实更有利。具体的职责 应结合下一*垂直管理环境监察权上 收后,县级环境监察大队调整后的职 来细化。
第二种模式,将乡镇环保机构设置为 镇政府内设机构。具体设置时,可在 镇政府内部设环保办,指定专职环保 员;或者与其他部门整合,设专兼职 保员,负责乡镇政府赋予的环保职责 其主要职责是对乡镇政府环境保护职 责细化后明确给环保机构的工作职责 笔者不建议赋予环境执法权,而应把 作重点放在督促本行政区域企事业单 位和其他生产经营者落实环境保护措 ,发现违法问题及时向本级政府和有 部门报告;组织开展农村环境综合整 治,做好污水垃圾集*收集处置、畜 养殖污染防治、秸秆禁烧*工作,发 问题及时上报;负责突发环境事件的 报告工作,协助上级部门妥善处置突 环境事件、排查环境违法信息和环境 故隐患,配合相关部门妥善处理环境 污染*纷和环境信访舆情,制*环境 法行为;*强环境宣*,组织开展环 社会宣*活动。
解决农村环境问题的重要保障
◆史春(安徽·市环保局)
要解决农村环境污染问题,切实改善 村环境质量,必须依法*强农村环境 法能力建设,设立专门从事环境管理 工作的机构。
一是建立健全乡镇环保机构。乡镇环 机构可选择采用以下3种形式:由县级 党委、政府出台文件,合理配置乡镇 保机构编制,设立专门的乡镇环保机 ,这是最为理想的一种形式。通过挂 牌或其他方式在乡镇设立环保机构。 乡镇土地管理机构或其他管理机构的 础上,*挂乡镇环保机构的牌*。乡 镇环保机构人员从乡镇党委、政府现 人员*调剂;对于县环保局编制较多 地区,也可从县环保局调剂。从县级 环保部门选调一批环保骨干到乡镇从 环保工作。具体管理模式建议乡镇环 机构实行上一级环保部门和乡镇政府 双重管理。
*论选择哪种方式,都要把好基层环 机构的进人关。乡镇环保机构招聘环 专业人才,要面向社会公开招录、改 善基层环保人才结构。规范基层环保 门的用人制度,鼓励环保专业毕业生 基层一线工作。
二是明确乡镇环保机构职责。要明确 镇环保机构的权限、职责权限。其职 应包括对辖区企业巡查﹑环境问题受 理,对农村环境综合整治项目、畜禽 殖的监督检查,以及生态创建*工作
建议乡镇环保机构的主要职责为:贯 落实有关环境保护法律法规、方针政 *,负责组织开展环境保护宣*教育工 作;开展环境保护有关监督、检查、 现、上报工作,配合上级环保部门做 环境执法和生态环境保护工作;采取 措施,改进辖区环境质量;协助处置 地突发环境事件,保障生态环境安全 *。
三是*强乡镇环保机构环保能力建设 乡镇环保机构要配备一些基础性的环 执法设备,采用简易的监测终端和智 能*输系统,做到随时发现问题可以 手拍。各级财政部门要*据乡镇环保 构开展工作的需要,对乡镇环保部门 *常运转所需经费予以保障,内容包 开展环境执法和监测所需经费和执法 车、监测监管执法设备*置*。建议 经费能够列入当地财政预算。
四是*强乡镇环保机构人员的培*。 织开展乡镇环境监管员的培*工作, **环保业务知识和执法监管知识,掌 握环境执法必备的法律法规。建立完 环境执法监管网*,发挥环境网*监 人员的积极作用,为改善农村环境质 量发挥积极推动作用。
不宜增设
当前处于机构改革的大背景下,青岛油锅炉,大规模增*基层环境执法人员编制 现实。**,不能依*增设乡镇环保 构来解决现实问题,而应当通过强化 县级环保机构来增强基层执法能力。
强化县级环境执法力量更重要
◆谷亨坚(浙江·县监察大队)
实行环保机构监测监察执法垂直管理 度目的是为了实现环境执法重心下移 独立行使执法权,瑞安导*油**器,强化查企能力。当前处于机构改革 大背景下,大规模增*基层环保执法 员编制不现实。**,笔者认为,不 能依*增设乡镇环保机构来解决现实 题,而应当通过强化县级环保机构来 强基层执法能力。
第一,增设乡镇环保机构必将从现有 保力量*进行调剂,这将使本已比较 弱的基层执法队伍雪上*霜,大大分 散从事一线执法的人员力量,这与当 环境执法专业化发展趋势不符。表面 看,环境执法一竿*插到底,基层乡 镇都有了执法力量,实际上却极大地 散本已不足的执法人员,削弱了基层 体执法能力。其结果可能会导致“县 级大队人员忙报表数据,乡镇*队人 忙会务陪同。”不但*法改变执法力 软弱的问题,还可能出现一个乡镇环 保机构只有一两个人守护办公室的尴 局面。现场执法或者办理一般行政案 都需要上级单位协助,遇到可能涉及 刑事的行为更是*从下手,这与环保 构最起*要做到“辖区内环保案件独 办,查处环保刑事案件常态化”需求 不相适应。
第二,在乡镇一级增设环保机构与环 监察机构垂直管理出发点不相符。* 垂直管理的主旨就是为了摆脱地方政 府对环境执法的干扰,*立环境执法 独立性。而工作于乡镇一级的环保机 虽然和乡镇不是直接的隶属关系,从 体制设计、人财物保障和领导干部管 权限上不会受到干预,但可能难以避 其直接在人员的现场执法方面上施以 影响,这种隐性影响恰恰是最致命的 它可以使整个制度设计在“最后一公 ”毁于一旦。其结果不但可能使执法 独立性依然*法实现,一些基层单位 可能沦为乡镇政府使唤的办事机构。 时,乡镇政府可能会把上级政府和部 门划定给乡镇政府与环保有关的责任 全盘转嫁于乡镇环保机构。
第三,在乡镇增设的环保机构难以落 *准化要求。环境案件涉刑后,对基 环保队伍的技术化、专业化程度要求 越来越高,增设的环保机构不能简单 理解为派*个人在乡镇租个办公室就 事大吉了,环境执法的“准公安化” 急需配备一大批执法硬件。在当前县 监察机构最低执法装备的*准化要求 难以落实的情况下,在增设的乡镇环 保机构落实*乎是不可能的事。同* 即使东部一些经济发达的地区有条件 够配备,对于严重缺员的乡镇环保机 构来说,使用和维修这些设备也是个 问题。除非基层的执法人员个个都是 百事通”“多面手”人才。
**,笔者认为,*大基层执法力度 不能简单地理解为在乡镇增设环保机 ,而应当在强化县级环境执法大队力 量上做文*。
一要整合现有基层执法力量,适应环 执法专业化要求。在垂直管理改革* 重点污染监控的乡镇之外,应当对现 有乡镇环保机构进行重新配置,把力 充实到县级执法机构。县级执法机构 执法类别内设专门科室或者*队,按 法律知识、监测业务、执法经验*各 面特长合理*配现有人员,适应基层 境执法的职业化、专业化要求。县级 执法机构应当整合出*支随时“拉得 、打得响”,能使环境违法者闻风丧 的执法队伍,这*的执法队伍才是当 前基层环境执法最需要的力量。同时 在大队内部各队伍之间可以随时进行 作交流,定期或不定期采取交错执法 *形式平衡执法要求,省、市环保机 也可以随时抽查、调动真*会执法的 线力量。
二要*大基层执法设备的资金投入, 应环境执法全覆盖要求。《国务院办 厅关于*强环境监管执法的通知》( 国办发〔2014〕56号)明确提出“要强 执法能力保障”。随着环境执法力度 不**大,环境违法行为也逐渐向智 能化、隐蔽化、信息化转变。仅*执 人员的身手和勇敢已*法适应环境执 全覆盖要求,必须综合运用各种硬件 才能查实。再者,随着法制化社会逐* 健全,公众的维权意识日益增强,很 瞬间即逝的环境违法证据不使用仪器 进行现场固定,将使违法犯罪行为轻 逃脱法律的制裁。同时,随着科技的 *,很多*统工艺发生变更,生产时 所产生废水*含有的污染**也发生 改变,可能新增一种或者*种污染物 这些污染物的确定也需要基层执法设 备的投入。
三要建立执法人员培*制度,适应环 违法“零容忍”要求。新环保法及相 环境法律、法规的相继更新和出台, 使基层执法人员的执法培*成为打击 境违法行为的必要条件。环境执法培 *要重心下移,把提高一线执法人员的 业务能力作为培*目的,从培*内容 计、对象确定、成果考评*全程进行 *规范,变过去被动性、福利性培* 为主动性、成效性**。既要充分保 一线人员参***的机会,南通模温机,又要实行严*的**成果考评制度 让带着游玩思想*法保证**成果的 法人员不敢参*,让想**、有成绩 的执法人员有机会激发潜能,让不想* 、乱作为的执法人员*法生*。同时 要把一线执法人员的业务能力作为评 优、提任的一个重要*准,激励基层 法队伍人人懂业务、人人会执法,打 *一线执法人员不会干、不愿*、不想 干的监管怪圈,有利于一线执法人员 应对环境违法“零容忍”的要求。