独立执法监管是污染防治制度*心要 *

对话人:王凤春
全国人大环境与资源保护委员会法案 副主任
采访人: 本报记者黄婷婷
和谁对话?
王凤春,全国人大环境与资源保护委 会法案室副主任,毕业于北京大*经 系和*国社会科*院*究生院,1988 至1994年曾在国家环保局法规司和政* *究*心工作。
为什么对话?
《*共*央关于全面深化改革若干重 问题的决定》提出,改革生态环境保 管理体制,建立和完善严*监管所有 污染物排放的环境保护管理制度,独 进行环境监管和行政执法。当前,生 环保管理体制改革成为*点问题,各 界对*发出了很多声音。我们想知道 对*应该如何理解?深化生态环保管 体制改革的方向应该是什么?
●目前环境保护职能部门化和碎片化 题突出,交叉重*严重,污染防治的 理职能要相对集*到环境保护部门, 是社会各方面的普遍共识。
●独立执法和独立监管是其*最为* 的要*,这是摆脱各级地方政府及其 关部门制约环境保护法律的有效实施 、干预环境保护部门依法监督污染环 行为的体制机制保障。
●除继*保留*央政府在全国性法律 规、*准、政*和规划制定,国际条 履行方面的职责外,要强化*央政府 跨越区域、流域污染防治方面的职责
如何实现所有污染物统一监管?
进一*整合各部门污染防治方面的职 ,把目前仍然分散在各部门的环境污 防治的行政监管职能进一*整合到环 境保护部门。
记者:《*共*央关于全面深化改革 干重大问题的决定》(以下简称《决 》)提出,改革生态环境保护管理体 制,建立和完善严*监管所有污染物 放的环境保护管理制度。当前,污染 治和监管的职能分散在不同部门,不 利于所有污染物的统一监管。您对* 什么看法?是否应该由一个部门统一 管所有污染物?什么*的机构可以担 *职能?对所有污染物进行监管是否 易实现?
王凤春:目前环境保护职能部门化和 片化问题突出,交叉重*严重,污染 治方面的情况要相对好一些。污染防 治的管理职能要相对集*到环境保护 门,是社会各方面的普遍共识。下一 *机构改革,应当进一*整合各部门污 染防治方面的职能,把目前仍然分散 各部门的环境污染防治的行政监管职 进一*整合到环境保护部门。
关于“所有污染物统一监管”问题, 当前我国的科技水平和经济实力来看 只能对一些重要的污染物实施有效监 管;从客观需要来看,我们也只需在 险评价基础上对有重要健康和环境危 的污染物实施监管。能够把这些主要 污染物监管好了,就可以说环境保护 门履行了其应尽的公共管理职责。至 是否对“所有污染物”都监管到了, 可能并不是一个重要问题。
独立监管和行政执法的体制如何建立
进一*整合各部门污染防治方面的职 ,整合各部门环境监测和信息网络, 立和健全*央政府监督地方政府实施 法律和国家规划的体制机制,合理划 *央政府和地方政府在污染防治方面 职责。
记者:您曾提到,改革生态环境保护 理体制,*心是建立独立监管和行政 法的体制。如何理解“独立”的含义 ?
王凤春:《决定》提出建立和完善严* 监管所有污染物排放的管理制度,并 立进行环境监管和行政执法,其目的 应当是在完整、严*的污染防治制度 系框架下形成独立监管和执法的体制 制。我认为独立执法和独立监管是其 *最为*心的要*,这是摆脱各级地 政府及其有关部门制约环境保护法律 有效实施、干预环境保护部门依法监 督污染环境行为的体制机制保障。
独立监管是美国*西方国家在市场监 *逐*形成的一个管理机制,美国联 政府1887年设置了“洲际贸易委员会 ,开始了独立行政监管行动。其特点 相对独立于民选官员控制的政府机构 ,具备一定立法权、行政权和司法权 可以制定规*,开展行政执法,应用 法程序进行裁决。从我国情况来看, “独立监管”的主要含义是独立于国 院有关部门和地方各级政府,开展环 监管活动。
记者:当前的环境监管和执法体制* 哪些弊端?
王凤春:当前我国环境监管和执法体 *在两个方面的问题。一是外部性的 包括政府职能转变没有到位,环境领 域政府和市场关系尚未理顺,各级地 政府主要领导决*权力过大;综合经 部门、自然资源管理部门和环境保护 部门在资源与生态环境保护的规划、 *、*准*制定、监管和实施上职能 *交叉,长春电**导*油**器价*,机构重复设置和能力重复建设*问 比较突出,各自为政,多头管理,* 各异,缺乏有效的协调机制。
二是内部性的,包括*央、地方事权 分不清,*央政府和地方政府部门之 基本上是行政业务指导关系,在处理 跨行政区域的区域性、流域性重大环 问题时也缺乏有约束力的体制机制安 。目前县级和乡镇基层政府资源与生 态环境保护的管理能力薄弱,行政执 受地方政府严重制约,同时缺乏广泛 有效的公众参与和社会治理的体制安 排,缺乏基层村镇和社区的自治体制 机制,从全国来看在县乡及基层社区 未形成完整、有效的资源与生态环境 保护的治理体系和治理能力。
记者:下一*努力的方向是什么?
王凤春:为了强化独立监管和行政执 的职责与能力,环境保护部门一直试 构建“国家监察、地方监管、单位负 责”的监管体制。从当前生态文明体 改革的方向来看,至少需要做好4方面 的基础工作:
一是进一*整合各部门污染防治方面 职能,把目前仍然分散在各部门的环 污染防治的行政监管职能进一*整合 到环境保护部门。
二是以环境保护部门为主,在统一技 规范与*准、统一规划和布局的前提 ,整合各部门环境监测和信息网络, 建立统一服务于各级政府和社会公众 环境监测和信息网络平台。
三是建立和健全*央政府监督地方政 实施法律和国家规划的体制机制。包 进一*强化现有的区域环境保护督查 机构,增强其协调处理跨行政区域污 防治的职能。*据环境污染的区域性 征,建立和强化省际联合、部门联动 的联防联控体制。*究探索划定跨行 区域的空气质量控制区或管理区,由 *央政府相关部门同有关地方政府负责 人组成管理委员会或领导小组,担负 域规划和重大问题的决*、协调和监 职能,着力构建区域“统一规划、统 一监测、统一监管、统一评估、统一 施”的体制机制;重组流域管理机构 组建由*央政府有关部门、地方政府 组成的流域委员会,担负流域规划和 大问题的决*、协调和监督职能,把 有隶属水利部的流域委员会改组为其 执行机构,真*建立“统一规划、统 监测、统一监管、统一评估、统一实 ”的流域综合管理体制机制。
四是按照“权责匹配,重心下移”原 ,合理划分*央政府和地方政府在污 防治方面的职责。凡属全国性法律法 规、*准、政*和规划制定,国际条 履行,跨越区域、流域污染防治以及 害较
大和影响较深的环境问题处理(如* 染防治),保留为*央政府职责,其 都应下放给地方政府管理,并保留* 央政府监督的权力。
目前这4方面的体制调整和改革都相当 杂和困难,但只有做好这4方面的工 ,才能为所有污染物的全面监管、独 监管与行政执法创*必要的体制机制 基础。
从长远发展看,单纯强化独立监管与 政执法的职能和能力,对建立和形成 境保护的国家治理体系和治理能力, 实现真*的良治方面,是有很大局限 的。从当前来看,需要进一*公开政 信息,建立健全社会组织与公民个人 参与政府行政决*和监督政府行政行 的制度,增强各类非政府组织和基层 治组织参与资源与生态环境管理的能 力,逐*建立和形成社会治理体制机 ,并与政府部门形成相互配合、相互 督的协同治理*局,使政府的自然资 源保护统一监管、环境保护的独立监 和行政执法真*发挥出效能。
区域环境保护督查制度如何完善?
实行区域环境保护督查是*央政府* 行政执法的重要尝试,但在我国现行 *央地方事权关系下,其作用受到很 大局限。
记者:为实现独立监管与行政执法, 少地方政府的干扰,区域环境保护督 制度如何完善?
王凤春:2006年原国家环保总局开始组 环境保护的区域管理机构,在华东、 华南、西北、西南、东北、华北6个区 组建了环保督查*心,其监管范围覆 盖了31个省(市)自治区。同年,分别 组建东北和西北*与辐射安全监督站 扩建了北方、上海、广东、四川4个* 与辐射安全监督站,承担所辖区域内 *与辐射安全监督管理工作。环境保 部对省环境保护行政主管机构实行以 地方政府为主的双重领导,在一些省 经实行了市环境保护行政主管机构对 环境保护行政主管机构的直接管理。 实行区域环境保护督查是*央政府* 行政执法的重要尝试,但在我国现行 *央地方事权关系下,其作用受到很 大局限。
记者:有专家提出推行环保系统垂直 理,您对*怎么看?
王凤春:从各国环境管理的经验来看 环境保护是综合性的管理事务,主要 是以地方为主,单纯的部门垂直管理 可能达不到预期的管理效果。我的看 还是按照“权责匹配,重心下移”原 ,合理划分*央、地方环境保护事权 ,除继*保留*央政府在全国性法律 规、*准、政*和规划制定,国际条 履行方面的职责外,要强化*央政府 跨越区域、流域污染防治方面的职责 组建或者改组具备规划制定实施和行 执法能力的区域和流域机构。其他环 境保护管理事务基本上都应下放给地 政府管理。
法律如何为生态环保体制改革提供保 ?
以*快生态文明制度建设为*心,做 各项资源与生态环境法律的制定和修 工作。
记者:法律是体制改革的保障。在生 环保体制改革方面,您认为当前法律 否能给予支持?哪些方面需要完善?
王凤春:落实《决定》有关生态文明 度建设的改革措施,需要相应修改、 善现行的资源与环境保护法律,*究 制定一些新的法律及其制度措施。从 后一定时期来看,需要结合十二届全 人大常委会立法规划有关资源与生态 环境保护立法任务,以*快生态文明 度建设为*心,做好各项资源与生态 境法律的制定和修改工作。
在立法目*上,需要从有效保护公众 体健康、维护生态环境质量和国家资 与生态环境安全的总体要求出发,从 生态系统的整体性和系统相关性出发 从*统的单项资源、生态要*的保护 单项常规污染物的防治,转向资源和 生态系统的整体保护和修复,转向污 物全面防治和区域、流域环境质量改 ,转向国家资源与生态环境安全的保 障。
在立法体系框架上,需要在现行资源 生态环境法律基础上,重新*究和论 资源与生态环境法律的体系框架。在 自然资源和生态保护领域,*究修改 地管理法、矿产资源法、森林法、草 法、水法、海域使用管理法*法律, *究制定有关自然资源资产管理、国 空间规划、自然资源用途管制、自然 护区保护(或者国家公*保护)*方 面的法律;在环境保护和污染防治领 ,*快修改环境保护法、大气污染防 法、水污染防治法*,*究制定土壤 污染防治、有毒有害化*物质管理法 环境损害赔偿法*方面的法律;*究 定和完善促进经济发展和产业转型的 专项法律,包括修改完善现行的循环 济促进法、清洁生产促进法、可再生 源法*法律,使保护环境和促进绿色 新兴产业发展的法律制度在具体的法 *有机结合起来。
在总体框架上,消除现行各单行法之 *在的重*和矛盾冲突,逐*形成由 源与生态环境保护的基本法或者政* 框架法、单项实体法和程序法*构成 完整法律框架,并在条件具备的情况 ,逐**究探索编纂资源和生态环境 方面的法典。
在具体法律制度上,需要*究和整合 项资源与生态环境保护法律*规定的 度措施,特别要*究和整合各种规划 、评价和许可制度,消除法律制度间 不协调,围绕自然资源产权和资产管 ,自然资源行政监管,主体功能区规 划、空间规划和用途管制,自然资源 偿使用和生态补偿,资源环境承载力 生态红线,排污许可和排污总量控制 ,公众参与和社会监督,生态环境损 赔偿和责任追究*重大制度,建立和 成比较完整的资源与生态环境法律制 度体系,为逐*形成政府调控、市场 导、公众参与的协同治理的国家治理 系和治理能力*定必要的法律制度基 础。
生态环保体制改革的具体构想是什么
构建统一的自然资源资产管理体制和 一的自然资源行政监督管理体制,在 境保护领域建立统一保护和修复、独 立监管和行政执法的体制机制。
记者:您最近参*了《生态文明建设 体制改革与法律保障》课题*究。能 介绍一下关于生态环保体制改革方面 的构想?
王凤春:我们只是结合**《决定》 进行了一些初**究,其*提出的问 可能更多一些。
首先我个人认为《决定》提出的生态 明体制改革和制度建设的目*和任务 十分复杂和艰巨的。特别是对《决定 》所提出的自然资源“一分离、两独 ”的改革思路,济南有机*载体炉价*,在资源与生态环境领域是否可以普 适用,业内人士尚*在一定疑虑。* *,在自然资源自然属性和社会属性复 杂多*的情况下,深化生态文明体制 革和制度建设,需要认真*究和处理 以下5类问题:处理好自然资源行政 管和资产管理的关系,明确其各自的 用范围;处理好自然资源用途管制和 自然资源财产权以及资产管理的关系 明确行政管制和市场机制的合理边界 处理好自然资源所有权和代理权、经 营权的关系,明确自然资源资产监管 市场运营的边界;处理好自然资源属 多*性和生态系统整体性的关系,明 确统一管理和专业分工的合理界限; 理好*央政府职责和地方政府职责的 系,划定*央政府和地方政府各自职 责,风冷螺杆式冰水机。另外,处理好政府管理和社会参与 关系,对在资源与生态环境领域形成 效的国家治理体系和治理能力关系重 大,值得深入*究探讨,衡水电**导*油炉。其*,社会组织和基层自治是社会 与的两个基石。
今后,应当按照《决定》提出的深化 态文明体制改革和*快生态文明制度 设的总体思路,重构资源与环境保护 体制改革的目*和框架,即通过相关 度安排,清除“政资不分、政企不分 政事不分、政社不分”的*统体制障 碍,划清自然资源管理*政府和市场 限,构建统一的自然资源资产管理体 和统一的自然资源行政监督管理体制 ,并使两者形成一种相互独立、相互 合、相互监督的二元管理体制架构。 在环境保护领域建立统一保护和修复 、独立监管和行政执法的体制机制, 效实施各项资源和生态环境保护法律 全面提高资源与环境保护的国家治理 能力和效能。